02.12.2006
Referentenentwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung von Preismissbrauch im Bereich der Energieversorgung und des Lebensmittelhandels
Deutschland
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Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) hat am 8.11.2006 den Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung von Preismissbrauch im Bereich der Energieversorgung und des Lebensmittelhandels (Referentenentwurf) veröffentlicht. Dieser Entwurf befindet sich noch in der Ressortabstimmung. Am 27.11.2006 fand hierzu bereits eine Verbändeanhörung statt.
Der Gesetzentwurf sieht im Einzelnen Folgendes vor:
1) Preismissbrauch in der Energieversorgung
Durch ein Artikelgesetz soll im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) insbesondere ein neuer § 29 eingefügt werden, wodurch die Versorgungsunternehmen, d. h. Anbieter von Elektrizität, Gas oder Fernwärme, einer verschärften Missbrauchsaufsicht unterstellt werden sollen.
Der vorliegende Referentenentwurf ist als Teil eines Maßnahmenpakets der Bundesregierung angekündigt, mit denen die Bedingungen für mehr Wettbewerb im Energiesektor insgesamt verbessert werden sollen. Angekündigt werden zudem weitere Maßnahmen aufgrund des Energiewirtschaftsgesetzes. Diese Gesetzesinitiative zeichnete sich bereits, dokumentiert in Pressemeldungen, in den letzten Wochen ab.
§ 29 GWB-E sieht eine zeitlich bis zum 31. Dezember 2012 befristete Sonderregelung vor. Mit ihm soll in das GWB erneut eine sektorspezifische Regelung aufgenommen werden, nachdem im Rahmen der letzten Novellierung (7. GWB-Novelle) sämtliche branchenspezifische Sonderregeln auf dem Prüfstand standen und abgeschafft worden sind. Mit seiner Initiative knüpft das Bundeswirtschaftsministerium insbesondere an die seinerzeit mit der 4. GWB-Novelle für Versorgungsunternehmen eingeführte Preismissbrauchsregelung des § 103 GWB a.F., insbesondere dessen Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 an. Dieser Ausnahmetatbestand wurde - für Elektrizität und Gas – bereits mit der 6. GWB-Novelle abgeschafft. Begründet wurde die wettbewerbsrechtliche Sonderstellung öffentlicher Versorgungsunternehmen seinerzeit mit den hohen Kosten des Leitungsbaus und der Instandhaltung sowie der begrenzten Speicherbarkeit der Leistungen.
§ 29 GWB-E enthält im Vergleich zur Generalklausel des § 19 GWB, die bereits ein Verbot missbräuchlicher Preise für marktbeherrschende Unternehmen enthält, folgende Verschärfungen:
- Die Kartellbehörde kann für die Begründung des Missbrauchsverdachts andere Versorgungsunternehmen als Maßstab heranziehen (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 GWB-E).
- Ausdrücklich werden auch Märkte ohne wirksamen Wettbewerb in das Vergleichsmarktkonzept einbezogen (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 GWB-E).
- Einzelne Entgeltbestandteile sollen isoliert angreifbar sein (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 GWB-E).
- Der so genannte "Erheblichkeitszuschlag" soll abgeschafft werden
(§ 29 Abs. 1 Nr. 1 GWB-E). Dieser hatte sich aufgrund höchstrichterlicher Rechtsprechung herausgebildet und gab marktbeherrschenden Unternehmen eine gewisse Bandbreite für Preisforderungen oberhalb der Preise eines Vergleichsunternehmens oder einer sachlich gerechtfertigten Marge. So genannte "Sicherheitszuschläge" sollen von der Neuregelung jedoch nicht berührt werden (vgl. Begründung B, S. 4f).
- Auch ohne Vergleichsmarktkonzept soll ein absolut überhöhter Preis ("Entgelte ..., die die Kosten in unangemessener Weise überschreiten") einen Missbrauchsvorwurf begründen (§ 29 Abs. 1 Nr. 2 GWB-E).
Zwar ist laut Begründung des Referentenentwurfs (A 1.a) ein "Einstieg in eine Preisregulierung bisher nicht regulierter Märkte ... nicht beabsichtigt". Der Gesetzestext, der auch eine Reihe weiterer unbestimmter Rechtsbegriffe enthält, schafft jedoch die Voraussetzung dafür, dass die Kartellbehörden eine Angemessenheitsprüfung vornehmen. Letztlich würden der Kartellbehörde dadurch erhebliche Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet.
- Beweislastumkehr: Die Beweislast für den Nachweis einer sachlichen Rechtfertigung beider Tatbestände des § 29 Abs. 1 GWB sollen die Versorgungsunternehmen tragen (§ 29 Abs. 2 GWB-E).
2) Preismissbrauch im Lebensmittelhandel:
Das mit der 6. GWB-Novelle eingeführte Verbot des Verkaufs unter Einstandspreis soll weiter verschärft werden. Dieser Vorschlag geht auf eine Initiative der Bundesregierung zurück, wie sie auch im Koalitionsvertrag festgehalten wurde. Darin wird ein "teilweise ruinöser Preiswettbewerb, insbesondere im Lebensmitteleinzelhandel" konstatiert (VII. 1.2 Koalitionsvertrag), worauf sich die Begründung des Referentenentwurfs ebenfalls stützt. Der Begründung zufolge geht es dem Bundeswirtschaftsministerium darum, die Existenz vor allem kleiner und mittlerer Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels gegenüber marktmächtigen Handelsunternehmen zu sichern.
§ 20 Abs. 4 GWB soll dahingehend geändert werden, dass der Verkauf von Lebensmitteln unter Einstandspreis generell untersagt wird und auch nicht gelegentlich erfolgen darf. Eine Ausnahme soll nur bei sachlicher Rechtfertigung vorliegen, die dann angenommen werden kann, wenn dadurch der Verderb oder die drohende Unverkäuflichkeit der Waren durch rechtzeitigen Verkauf verhindert werden soll. Der Gesetzestext stellt weiter klar, dass Lebensmittel, die an gemeinnützige Einrichtungen abgegeben werden, schon keine unbillige Behinderung darstellen.
Der Begründung zufolge sei der Lebensmittelhandel durch einen besonders hohen Wettbewerbsdruck gekennzeichnet, wie Untersuchungen der Monopolkommission bestätigt hätten. Die Begründung nimmt dabei zwar auf die Monopolkommission Bezug. Nicht erwähnt wird jedoch, dass die Monopolkommission in ihrem neuesten Hauptgutachten (XVI. Hauptgutachten 2004/2005) diesem Vorhaben der Bundesregierung bereits eine Absage erteilt hat und sogar die gänzliche Abschaffung des Verbots von Untereinstandspreisen in allen Bereichen fordert (vgl. Rz. 424 ff. des Hauptgutachtens der Monopolkommission).
3) Weitere Änderungen des GWB
Das Artikelgesetz enthält darüber hinaus einige technische Folgeänderungen und Bereinigungsvorschriften. Daneben sind weitere inhaltliche Neuerungen im GWB vorgesehen:
- Beschwerden gegen Verfügungen in Missbrauchsverfahren sollen zukünftig keine aufschiebende Wirkung mehr zukommen (Streichung von § 64 Abs. 1 GWB). Solche Verfügungen sollen künftig sofort vollziehbar sein. Damit möchte das Bundeswirtschaftsministerium einen Gleichlauf zwischen europäischem und deutschem Recht erreichen.
- Es sind weitere Änderungen bei den Bußgeldvorschriften vorgesehen (§ 81 GWB-E):
Für die Berechnung der Bußgeldhöchstgrenze soll der Gesamtumsatz maßgeblich sein, den die beteiligten Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen im Geschäftsjahr vor der Entscheidung der zuständigen Behörde erzielt haben. Dies soll solche Fälle miteinschließen, in denen die Geldbuße nach einem Einspruch durch das Gericht neu festgesetzt wird. Dabei soll die Höhe der Umsätze geschätzt werden können (§ 81 Abs. 4 Satz 2 GWB-E).
Das Bundeskartellamt soll die Möglichkeit haben, Leitlinien auch für die Festlegung der Bußgeldhöhe zu erlassen, wobei es sich insbesondere an den Leitlinien der Kommission zur Festsetzung der Geldbußen orientieren kann (§ 81 Abs. 7 GWB-E).
4) Änderungen des Energiewirtschaftsgesetzes
Der Referentenentwurf nimmt einige durch die Einführung des § 29 GWB-E bedingte technische Folgeänderungen im Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) vor. Darüber hinaus beinhaltet er weitere Neuerungen:
- Mit § 66a EnWG-E soll ein Vorabentscheidungsverfahren über die Zuständigkeit der Regulierungsbehörde (Bundesnetzagentur) eingeführt werden.
' - Mit § 83a EnWG-E soll eine dem § 71a GWB entsprechende Regelung eingeführt werden, um Abhilfemöglichkeiten bei der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör schaffen.