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30.12.2002

T. Muris: Die FTC und die zukünftige amerikanische Wettbewerbspolitik (Vortrag)

Mr. Timothy J. Muris, Vorsitzender der Federal Trade Commission, hat in einem Vortrag am 10. Dezember 2002 in New York die künftige amerikanische Wettbewerbspolitik aus der Sicht der FTC beschrieben. Im Einzelnen äußert er sich eingehend (Manuskript von 14 Seiten mit 9 Seiten Fußnoten und Anmerkungen) zu vier Aspekten:

• Werbung für das Wettbewerbsprinzip als Grundlage der Wirtschaftsverfassung durch stärkere Durchsetzung der Gesetze und durch Beeinflussung der Gesetzgebung (enforcement and advocacy),
• Konzentration der Durchsetzung des Rechts auf Verhaltensweisen, die der Verbraucherwohlfahrt den größten Schaden zufügen,
• Voller Gebrauch der vielfältigen Mittel und Instrumente, die der FTC dafür zur Verfügung stehen,
• Verbesserung der Einrichtungen und Verfahren, in denen Wettbewerbspolitik formuliert wird (dies bezieht sich auf die Zusammenarbeit mit der EU und auf das International Competition Network).

Für den europäischen Leser ist überraschend, welches Gewicht Mr. Muris einer Forderung gibt, die bei uns bisher in der öffentlichen Diskussion selten auftaucht: der Anwendungsbereich der Antitrust-Gesetze wird immer kleiner und dies muss in das Gegenteil verkehrt werden (Reversing the Shrinking Domain of Antitrust).

Die von Mr. Muris beklagte Entwicklung hat sich durch die Ausweitung staatlicher Regulierungen zu Lasten der Wettbewerbsgesetze vollzogen. Nur unter Präsident Reagan war dieser Trend aufgehalten worden. Mr. Muris geht in diesem Zusammenhang auf zwei Ausnahmebereiche ein, die bestimmte Verhaltensweisen dem Zugriff der Wettbewerbsbehörden entziehen (immunities):

• die Noerr-Doktrin,
• die Doktrin vom staatlichen Handeln.

Die Noerr-Doktrin geht auf zwei Entscheidungen des Supreme Court zurück (Eastern Railroad vs. Noerr 1961 und United Mine Workers vs. Pennington 1965): ein Verhalten, mit dem jemand sich mit einem Begehren an die öffentliche Gewalt wendet, ist den Wettbewerbsgesetzen entzogen (petitioning the government). Dies schließt Lobbying, Anträge an die Verwaltung oder Gerichtsverfahren ein. Ursprünglich wurde dies als Ausnahmeregel eng ausgelegt, aber mittlerweile ist diese Doktrin erheblich ausgeweitet worden. Es bedurfte einer neuen Entscheidung des Supreme Court, um die Wettbewerbsgesetze auf einen Boykott von Anwälten, die damit den Gesetzgeber zur Erhöhung der staatlichen Gebühren zwingen wollten, anwenden zu können (Superior Court Trial Lawyers Association 1986).

Unter die Noerr-Doktrin fällt auch die Rechtsverfolgung, aber es hat sich gezeigt, dass manche Gerichtsverfahren nur zu dem Zweck eingeleitet werden, um den Gegner zu behindern, Zeit zu gewinnen und sich dadurch Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Gleiches gilt für Anträge bei staatlichen Behörden („sham petitioning“). Die FTC hat jüngst Fälle verfolgt, in denen Pharmaunternehmen ihre Patente in das „Orange Book“ der Food and Drug Administration eintragen ließen und sich damit den Umstand zunutze machten, dass die Behörde diese Patente nicht überprüft. Vorteil dieser Registrierung ist eine Wartezeit von 30 Monaten für interessierte Generika-Unternehmen.

Die Doktrin vom hoheitlichen Handeln (state action doctrin) hat der Supreme Court 1943 in Parker vs. Brown aufgestellt. Dies war als Klarstellung gedacht. Mit dem Erlass des Sherman Act 1890 wollte der Gesetzgeber den Wettbewerb schützen, nicht aber die Regulierungsbefugnisse des Bundes oder der Einzelstaaten beschneiden. Auch hier ist ein Ausufern zu registrieren, weil die Gerichte in der Folgezeit nicht mehr sorgfältig geprüft haben, ob die wettbewerbsschädigenden Wirkungen staatlicher Regulierung wirklich notwendig sind, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Ferner ging man dazu über, auch halbstaatlichen Einrichtungen die Immunität zuzusprechen.

Im Kern geht es darum, was dem Staat selbst zuzurechnen ist („the state itself“). Der Supreme Court hat dazu in California Retail Liquor Dealers vs. Medcal Aluminium 1980 zwei Voraussetzungen aufgestellt: ein Gesetz muss klar erkennen lassen, dass der Wettbewerb durch Regulierung ersetzt werden soll (clear articulation); außerdem muss der Staat das Verhalten der privaten Akteure aktiv überwachen (active Supervision). Nach Mr. Muris bedarf es vor allem der Rückbesinnung auf diese Anforderungen, um den Wettbewerbsgesetzen wieder mehr Spielraum zu verschaffen.

Die FTC hat zu beiden geschilderten Problemkreisen Arbeitsgruppen eingesetzt, über deren Ergebnisse Mr. Muris in seinem Vortrag berichtet.