04.08.2015
Monopolkommission veröffentlicht Sondergutachten zum Bahnsektor 2015
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https://www.monopolkommission.de/images/PDF/SG/s69_volltext.pdf |
Am 22. Juli 2015 hat die Monopolkommission der Bundesregierung ihr 69. Sondergutachten mit dem Titel „Bahn 2015: Wettbewerbspolitik aus der Spur?“ zur Wettbewerbssituation auf den deutschen Märkten für Personen- und Güterverkehr zugeleitet. Bei dem Sondergutachten handelt es sich um das fünfte Sondergutachten der Monopolkommission in diesem Bereich. Sie ist gemäß ihrem Auftrag nach § 36 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) zur Erstellung eines Sondergutachtens, das die Wettbewerbsentwicklung auf den Eisenbahnmärkten untersucht, verpflichtet.
Wie bereits in ihren letzten Sondergutachten teilt die Monopolkommission erneut die Einschätzung, dass der Wettbewerb auf den deutschen Märkten für Personen- und Güterverkehr „unbefriedigend bleibt und weiterhin erhebliche Wettbewerbsdefizite bestehen." Gründe dafür lägen in den gesetzlichen Rahmenbedingungen und einem zu geringen Engagement der Politik, Veränderungen herbeizuführen. Daneben zeigt die Monopolkommission Handlungsempfehlungen auf, um den Wettbewerb wirksamer werden und Wohlfahrtssteigerungen entstehen zu lassen.
Insbesondere sei der derzeit diskutierte Entwurf eines Eisenbahnregulierungsgesetzes nicht geeignet, die stagnierende Wettbewerbsentwicklung spürbar zu beleben. Der Gesetzgeber müsse vielmehr über die europäischen Vorgaben hinausgehen und die Rahmenbedingungen weiter entwickeln. Zwar befürwortet die Monopolkommission die beabsichtigte Einführung einer Anreizregulierung und einer Ex-ante-Genehmigung für Infrastrukturentgelte grundsätzlich. Allerdings sei die geplante Umsetzung unbefriedigend. Bei der Anreizregulierung müssten individuelle Ineffizienzen und die Möglichkeit, einen sogenannten vertraglichen Produktivitätsfortschritt festzulegen, mitberücksichtigt werden. Regelungen, wonach die Erhöhung der Entgelte an die jeweilige Steigerungsrate der Regionalisierungsmittel gekoppelt werden soll, verhinderten eine effiziente Entgeltbildung. Als positiv erachtete die Monopolkommission die geplante Zusammenführung der relevanten Vorschriften aus AEG und EIBV (Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung) sowie die Stärkung der Bundesnetzagentur ins Gewicht: Es fehle aber an notwendigen Kontroll- und Auskunftsbefugnissen für die Regulierungsbehörde. Der Bundesnetzagentur sollten umfassende Prüfrechte für die Nutzungsbedingungen von Schienenwegen und Serviceeinrichtungen eingeräumt werden. Zudem sollten die Mindestinhalte von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen an die von Schienenwegen angepasst werden. Deregulierungspotenziale für Serviceeinrichtungen sollten von einer unabhängigen Institution beurteilt werden. Erneut fordert die Monopolkommission zudem, wie auch in anderen Bereichen, ein Akteneinsichtsrecht bei der Bundesnetzagentur.
Privaten Eisenbahnunternehmen stünden weiterhin zahlreichen Hindernissen gegenüber, um Vergaben im Schienenpersonennahverkehr zu erhalten. Sie stießen auf Schwierigkeiten der Fahrzeugbeschaffung und -finanzierung, für die keine Abhilfe in Sicht sei. Privatwirtschaftliches Engagement werde durch die Ausweitung öffentlicher Aktivitäten zurückgedrängt. Nach Auffassung der Monopolkommission sollten die öffentlichen Aufgabenträger ihre Aktivitäten bei der Fahrzeugfinanzierung reduzieren.
Erneut fordert die Monopolkommission eine vollständige Trennung der Infrastruktur- und Transportsparten des integrierten Konzerns Deutsche Bahn AG. Nur auf diese Weise könne sich „wirksamer und unverfälschter Wettbewerb im Eisenbahnsektor entwickeln“. Das Sondergutachten attestiert dem Konzern - ohne diese Trennung - ein weiterhin hohes Diskriminierungspotential. Die Deutsche Bahn AG dominiere die Segmente Schienenpersonennahverkehr (SPNV), Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) und Schienengüterverkehr (SGV) nach wie vor deutlich und werde diese Dominanz voraussichtlich weiter ausüben. Im SPNV sei zwar eine leicht positive Entwicklung des Wettbewerbs in den letzten Jahren zu konstatieren, die fortgesetzt werde. Der Marktanteil der Deutsche Bahn AG liege dort jedoch noch bei über 80 Prozent. Die Monopolkommission hat sich mit den Pro- und Contra-Argumenten einer eigentumsrechtlichen Trennung nach eigenem Bekunden ausführlich auseinandergesetzt. In der Kurzfassung des Gutachtens heißt es dazu (S. 14):
- Ordnungspolitische Aspekte sprechen deutlich dafür, dass Infrastruktur- und Verkehrsleistungen getrennt voneinander erbracht werden.
- Verbundvorteile werden üblicherweise als wichtigstes Argument gegen eine Trennung angeführt, wissenschaftliche Studien finden allerdings eher Hinweise auf Verbundnachteile.
- Investitionsanreize könnten durch eine Trennung zum Nachteil der Gesamtwohlfahrt verringert werden, Anreize für diskriminierende Investitionen würden dagegen zum Vorteil der Gesamtwohlfahrt sinken.
- Infrastrukturentgelte werden durch die Bundesnetzagentur in der Höhe reguliert, sodass die Sorge, eine Trennung würde zu wettbewerbsschädlichen Entgeltveränderungen führen, nicht begründet ist.
Kurzfristig, d. h. vor der langfristig angestrebten eigentumsrechtlichen Entflechtung, sollten bereits organisatorische Verflechtungen innerhalb des Konzerns aufgelöst und die Finanzströme zwischen den Konzernbereichen getrennt werden.