05.08.2015
Monopolkommission legt Sondergutachten zum Zusammenschlussvorhaben der Edeka Zentrale AG & Co. KG mit der Kaiser's Tengelmann GmbH vor
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https://www.monopolkommission.de/images/PDF/SG/s70_volltext.pdf |
Am 3. August 2015 hat die Monopolkommission ihr Sondergutachten Nr. 70 Sondergutachten zum Ministererlaubnisverfahren im Zusammenschlussvorhaben Edeka und Kaiser's Tengelmann dem Bundesminister für Wirtschaft und Energie übermittelt.
Sie empfiehlt, die von der Edeka Zentrale AG & Co. KG (Edeka) und Kaiser's Tengelmann GmbH (Tengelmann) beantragte Ministererlaubnis nicht zu erteilen und sieht auch keine Möglichkeit, die Ministererlaubnis mit Bedingungen und Auflagen zu erteilen.
Zuvor hatte das Bundeskartellamt mit Beschluss vom 31. März 2015 das Vorhaben von Edeka, verschiedene Gesellschaften der Tengelmann Warenhandelsgesellschaft KG zu übernehmen, sowie weitere mit dem Zusammenschluss in Zusammenhang stehende Maßnahmen untersagt, da mit erheblichen negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb im Lebensmittelsektor sowohl auf den Absatz als auch auf den Beschaffungsmärkten zu rechnen sei. Als neues Untersagungskriterium kam zum ersten Mal die „erhebliche Behinderung wirksamen Wettbewerbs" (sogenannter SIEC-Test) zur Anwendung, der zu einer Ausweitung der ursprünglichen Untersagungsbefugnis geführt hat. Es erlaubt nun auch eine Untersagung in wettbewerblich schädlichen Situationen, auch wenn keine Marktbeherrschung vorliegt. Ein Angebot des Kartellamtes, die Fusion unter der Auflage freizugeben, nicht alle Tengelmann-Filialen zu übernehmen, hatte Edeka nicht akzeptiert. Beide zusammenschlusswilligen Parteien hatten nach der Untersagung durch das Kartellamt daraufhin einen Antrag auf Ministererlaubnis gestellt.
Die Freigabe eines Zusammenschlusses durch Ministererlaubnis gemäß § 42 GWB ist möglich, wenn die Wettbewerbsbeschränkung durch gesamtwirtschaftliche Vorteile aufgewogen oder durch ein überragendes Interesse der Allgemeinheit gerechtfertigt wird. Bisher wurden von den beantragten Fällen auf eine Ministererlaubnis nur acht (teils mit Auflagen) bewilligt. Von der Empfehlung der Monopolkommission, die verpflichtend einzuholen ist, ist der Minister erst in vier Fällen abgewichen. Die Ministererlaubnis selbst bezieht nur die außerwettbewerblichen Aspekte der Fusion in ihre Entscheidung ein. Die Monopolkommission beurteilt die Bedeutung der Wettbewerbsbeschränkungen in Relation zur Bedeutung der Gemeinwohlvorteile. Dabei ist sie bei der Beurteilung der Wettbewerbsbeschränkungen - soweit keine offensichtlichen Fehler vorliegen - an die tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen des Bundeskartellamtes gebunden.
Wesentliche Entscheidungsgründe:
Die Monopolkommission ist in ihrem Sondergutachten zu dem Ergebnis gekommen, dass die mit der Fusion verbundenen Gemeinwohlvorteile die Wettbewerbsbeschränkungen nicht aufwiegen. Aus diesen Gründen sollte eine Ministererlaubnis nicht erteilt werden. Offensichtliche Fehler des Bundeskartellamts hat sie nicht zu sehen vermocht.
Die Monopolkommission hat sich der Ansicht angeschlossen, dass die Wettbewerbsbeschränkungen auf den Absatz- und Beschaffungsmärkten des Lebensmitteleinzelhandels erheblich seien. Die Übernahme hätte angesichts der Volumina der betroffenen Märkte sowie der Umsätzen der beteiligten Unternehmen, erhebliche volkswirtschaftliche Bedeutung. Die ohnehin schon starke Marktstellung von Edeka würde durch den Zusammenschluss auf den regionalen Angebotsmärkten des deutschen Lebensmitteleinzelhandels weiter ausgebaut und abgesichert werden. Auf den Beschaffungsmärkten entfiele damit auch eine Absatzalternative für viele Hersteller, wodurch die Verhandlungsposition von Edeka gegenüber den Herstellern gestärkt würde.
Diese Nachteile könnten, wie die Monopolkommission festgestellt hat, durch eine behauptete Sicherung von Vollzeitstellen nicht aufgewogen werden. Der Bedarf für Restrukturierungen, der zum Abbau von Arbeitsplätzen führe, sei in jedem Fall gegeben. Es gehe um die Vermeidung doppelter logistischer Strukturen und von Doppelstandorten gehen. Die Kommission sah die vorgetragene Arbeitsplatzsicherung nicht mit hinreichender Sicherheit als erwiesen an. Arbeitsplätze könnten unter Umständen umfassender erhalten bleiben, wenn andere Handelsunternehmen, die an einer großen Anzahl von Standorten Interessen hätten, zum Zuge kämen. Die Monopolkommission äußert sich zudem misstrauisch gegenüber einer geplante Gründung einer Transfergesellschaft, die darauf hindeute, dass nicht sämtliche Arbeitsplätze im Unternehmen erhalten werden könnten.
Andere Gemeinwohlvorteile, wie etwa der Erhalt von betrieblichen Mitbestimmungsstrukturen, würden aufgrund einer Vielzahl von privaten Strukturen bei den Edeka-Filialen gar nicht erst nicht zu Geltung kommen oder seien nicht erfüllt.
Die Monopolkommission hat sich zudem explizit dagegen ausgesprochen, die Ministererlaubnis mit Bedingungen und Auflagen zu erteilen. Eine laufende Verhaltenskontrolle scheide ohnehin aus; eine Veräußerung von Unternehmensteilen könnte die Wettbewerbsnachteile ohnehin nicht aufwiegen.
Zum SIEC-Test äußert sich die Monopolkommission wie folgt (S. 32):
106. Nach Auffassung der Monopolkommission ergibt sich aus der Änderung des Untersagungskriteriums keine Notwendigkeit, in der Vergangenheit für das Ministererlaubnisverfahren entwickelte Grundsätze bezüglich der Bindungswirkung von kartellbehördlichen Entscheidungen und der Beurteilung des Gewichts der Wettbewerbsbeschränkung abzuändern. Fern liegend ist eine Änderung der Vorgehensweise in Fällen, in denen die fusionskontrollrechtliche Entscheidung nach wie vor auf dem Marktbeherrschungskriterium basiert, denn insoweit unterscheidet sich der Ausgangspunkt des Ministererlaubnisverfahrens nicht von früheren Fällen. Die Monopolkommission sieht aber auch bei Anwendung des reinen SIEC-Kriteriums - ohne Rückgriff auf das Kriterium der Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung wie im vorliegenden Fall - keine solche Notwendigkeit.
107. (...)Insbesondere soweit darin die Anwendung des SIEC Kriteriums durch das Bundeskartellamt kritisiert wird, ist festzustellen, dass Gesetzesänderungen, die mit der Einführung neuer Rechtsbegriffe einhergehen, regelmäßig mit Unsicherheiten über den Umfang des Anwendungsbereichs und die Rechtsauslegung verbunden sind. Die zuständigen Behörden haben dann die Aufgabe, auf der Grundlage des neuen Rechts eine entsprechende Fallpraxis zu entwickeln. Den Gerichten fällt die Aufgabe zu, für abschließende Klärung zu sorgen.
108. Im Ministererlaubnisverfahren erfolgt eine Abwägung zwischen der vom Bundeskartellamt festgestellten Wettbewerbsbeschränkung einerseits und den Gemeinwohlvorteilen andererseits. Voraussetzung dieser Abwägung ist eine Gewichtung der beiden genannten Parameter. Fraglich könnte sein, ob einer aufgrund des reinen SIEC-Kriteriums festgestellten erheblichen Behinderung wirksamen Wettbewerbs schon grundsätzlich geringeres Gewicht beizumessen ist als einer Wettbewerbsbehinderung, die aus der Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung abgeleitet wird. Nach Auffassung der Monopolkommission ist dies zu verneinen.